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【耕地三七五減租條例】承租人提起行政訴訟,經本所代理,獲勝訴

臺北高等行政法院判決       106年度訴字第648號
 
原               告 詹○齡
 
               黃○束
 
共同訴訟代理人 江○鵬律師
 
                           張○豪律師
 
                           林○憲律師
 
被                 告 桃園市龜山區公所
 
代      表      人  陳○崧(區長)
 
訴訟代理人     許○瀚 律師
 
參      加     人  林○達
 
                         林○耀
 
                         林○宏
 
                         林○蓮
 
                         林○珍
 
共同訴訟代理人  林鈺雄律師
 
                            劉哲睿律師
 
上列當事人間耕地三七五減租條例事件,原告不服桃園市政府中華民國106年3月30日府法訴字第1050304163號訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下:
 
主   文
 
原告之訴駁回。
 
訴訟費用由原告負擔。
 
事實及理由
 
壹、程序事項;本件被告代表人原為劉○撓,嗣於訴訟進行中變更為陳○崧,茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。
 
貳、事實概要:原告為坐落於桃園市龜山區楓樹坑段楓樹坑小段646、647、657、660之1及662地號等5 筆土地(下稱系爭耕地)耕地三七五租約(龜楓字第66號,下稱系爭租約)之承租人,出租人為參加人全體,系爭租約於民國103 年12月31日屆滿,被告公告104 年1月1日至104年2月16日為承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕之受理期間。原告於前開期間向被告申請續訂租約,參加人亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由,向被告申請收回系爭耕地自耕。案經被告審核相關文件及核算原告本人、配偶與同一戶內之直系血親102 年全年所得及支出費用結果為負數,有耕地三七五減租條例(下稱減租條例)第19條第1項第3款規定,出租人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據之情形,遂依同條例第20條規定,以105 年3月9日桃市龜農字第1050006434號函(下稱前處分)駁回參加人所請,並准予原告續訂租約。出租人不服,提起訴願,經桃園市政府以105年8月23日府法訴字第1050186899號訴願決定(下稱前訴願決定):「原處分撤銷,由原處分機關於決定書送達之次日起60日內查明,另為適法之處分。」嗣被告重為核算,認定參加人申請收回系爭耕地,合於減租條例第19條第2項規定,爰以105年10月27日桃市龜農字第1050033168號函(下稱原處分),准由參加人依同條例第17條第2項第1款及第2 款規定補償原告後收回自耕,而就補償費核定事宜通知會同現勘,原告不服,提起訴願,經桃園市政府以106年3月30日府法訴字第1050304163號函決定訴願不受理,原告仍表不服,遂提起本件行政訴訟。
 
參、本件原告主張略以:
 
一、原處分符合訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定,且依據司法院釋字第128 號解釋意旨,行政機關就減租條例第19條所為耕地准否收自耕之核定與調處,出租人、承租人如有不符,應循行政爭訟程序請求救濟,本件原處分既核定由參加人收回自耕,實際上亦發生否准原告續訂租約之申請,顯係就公法上事項所為之具體決定並對外發生法律效力,自係行政處分,是被告及訴願決定以非行政處分置辯云云,自無可採。
 
二、原告詹○齡之配偶詹張○丹自97年間因左側晚期乳癌,經醫囑自97年11月起經藥物治療迄今,不適合勞動,符合103年手冊六、㈢⒌⑵C 、乙、Ⅲ之規定,非屬有工作能力而須核計其所得之人;另原告詹○齡因罹患口腔惡性腫瘤,早於102年10月間開始療,並於同年○月22日住院接受手術,直至同年○月31日方出院,經醫囑需休養至103年○月31日,是其因治療、手術致無法工作達3月以上,其配偶詹張○丹亦因照顧其生活起居而無法工作,符合社會救助法第5條之3第1項第3款、第4款規定無工作能力之人。內政部頒佈之私有出租耕地103年底租約屆滿處理工作手冊(下稱103年手冊)僅為行政規則,若其中有牴觸減租條例之規定而有違反法律保留原則情形者,自不得作為判斷依據。惟被告未考量上情,逕認詹張○丹為有工作能力之人,仍以102年度基本工資核定為新臺幣(下同)227,763元;且未考量原告詹○齡自102年10月至12月因罹患上開疾病而不能工作,詹張○丹因照其致至少該期間亦無法工作,而未扣除該2人上開期間基本工資之收益,上開錯誤之計算方式因而導致原告102 年家庭收支情形認定原告不因參加人收回耕地致失家庭生活依據、參加人合於減租條例第19條第2項之規定,准許參加人收回耕地,自有違誤。至於詹張○丹、原告黃○束於102 年12月31日當日存款總額為何,並不屬103年手冊應列入102年度收益之情事,且該等存款金額係原告準備耕作系爭耕地購買大型農業機具之用,自不得以該等存款金額形式上各高達數百萬元之譜,而為原告不利之認定。
 
三、參加人雖依減租條例第19條第2項規定,以參加人林○耀、林○宏共有坐落於桃園市龜山區楓樹坑段楓樹坑小段645 地號土地(權利範圍各為應有部分1/2 )、參加人全體共有同小段659地號土地(權利範圍各為應有部分1/5,上開2 筆土地下分別稱645、659地號土地)為家庭農場,為擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地,然其等僅出具自耕能力切結書證明上情及具自耕能力,此雖為103 年手冊所規定,但此規定顯有違減租條例第19條第2項之規定意旨,且被告對參加人是否符合前開規定之要件,仍應予以審查,自不因103年手冊對如何認定出租人有無經營家庭農場及有無擴大家庭農場之事實無規定,即認被告得不就此為審查,又此審查自應以前租約屆滿(103 年12月31日)之際即應為之。然依被告及參加人所提出645、659地號土地之相片,最早拍攝於105年8月間,距103年年底已逾1年半,自無從證明參加人於前租約屆滿時於645、659地號土地進行耕作而認係家庭農場,是參加人自不符減租條例第19條第2 項之要件,自無從收回系爭耕地。
 
四、是原告聲明:㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就原告104年1月5日續訂租約申請事件作成准許之行政處分。
 
肆、被告則以:原處分內容僅為被告為審查減租條例規定之出租人得否收回耕地之要件,通知原告及參加人會勘,以核算補償義務內容之通知,並未創設、變更或消滅原告公法上權利義務之情形,不因之對外發生法律效果,應僅為事實敘述或理由說明,自非行政處分。次以被告審核原告102 年全年收入支出後(計算方式見本院卷第31至34頁),原告尚不因出租人收回耕地而失其等家庭生活依據。況依訪談筆錄記載,原告詹○齡之配偶詹張○丹利息所得77,089元,原告黃○束利益收益65,772元,且由本院向合庫商業銀行龜山分行(下稱龜山合庫)、龜山區農會(下稱龜山農會)及中華郵政股份有限公司桃園郵局龜山郵局(下稱龜山郵局),詹張○丹、黃○束於102年○月31日之存款本金金額分別高達5,940,406元、6,475,798元,均足供原告等家庭生活所需。故本件並無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據」之情形。又被告已依103年手冊審核參加人已出具自任耕作切結書,足認參加人具有自耕能力,並已查明參加人於645、659地號土地確有耕作事實,符合家庭農場要件,則被告依103 年手冊准由參加人收回自耕系爭耕地並函送桃園市政府備查,即屬於法有據。並聲明:駁回原告之訴。
 
伍、參加人除援用被告之主張及陳述外,另以:
 
一、103年手冊係內政部為利其下級機關執行減租條例之規定所訂立,並未違反減租條例第19條規定之意旨,於本件自應完全適用。。
 
二、原告102年全年之耕地收入合計僅33,000元,顯不足以養活原告兩家合計16口人,足認原告兩家係依靠耕地收入以外之其他工作收入維生。又原告係罹患口腔癌第二期而非末期,自不屬於社會救助法所規定之不能自理生活而無工作能力。
 
三、隨著時空社會環境之變遷,耕地三七五租約之政策意義已逐漸流失,應經詳細嚴謹之事實調查程序後,確認承租人確實係處於非靠承租耕地即難以維持生活之情形下,方有規範上之正當性,因此對原告生活維持與耕地租賃間之審查,應實質嚴格進行。
 
陸、上開事實概要欄所述之事實,有續訂租約申請書、被告審核102年全年收支明細表、全年生活費用明細表、診斷證明書、勞工保險及全民健康保險支出費用單據、私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄(下稱訪談筆錄)、桃園市政府105年○月27日府地權字第1050154060號函、臺灣桃園地方法院105年度訴字第1092號民事判決、使用分區證明書、土地登記謄本、收回耕地申請書、前租約、出租人自全耕作切結書、土地所有權狀、複丈成果圖、相片、農會正會員證明單、訴願決定及原處分等件附於原處分卷(下稱原卷)、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為:原處分是否為行政處分;本件原告是否符合減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據」;如否,參加人是否符合同條第2項之規定。
 
柒、茲就兩造之上開爭執,析述如下:
 
一、按「(第1項)耕地租約期滿時,有左列情形之一者,出租人不得收回自耕:一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模,得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕,不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時,除出租人依本條例收回自耕外,如承租人願繼續承租者,應續訂租約。」為減租條例第19條第1項、第2項及第20條所規定。準此,耕地租約於租期屆滿時,如承租人願繼續承租,出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕,須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實,並以出租人能自任耕作,收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件,始得收回自耕。此所謂「能自任耕作」,依司法院釋字第580 號解釋,不以人力親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。又此所謂「家庭農場」,減租條例並無定義性明文,惟減租條例第19條第2 項之增訂,係配合第2 階段農地改革,規定出租人如能自任耕作,並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者,對其出租耕地收回自耕,可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制,以鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模,立法意旨,並無以「家庭農場」之概念限制出租人收回自耕之意思(最高行政法院106年度判字第591號判決意旨參照)。而上開減租條例第19條第2 項規定申請收回出租耕地自耕者,依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3 款之消極要件,及同條第2項之積極要件而為認定。
 
二、次按103 年手冊六、㈡⒋規定:「出租人為擴大家庭農場經營規模,且無減租條例第19條第1項第1款、第3 款情形之一者,並依同條例第17條第2項第1款、第2 款規定補償承租人後,准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕,不受第19條第1項第2款規定限制。」六、㈢5.⑵規定:「A 、……又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據者』,係指租約期滿前1年(即民國102年)承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額,扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後,不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下:(內政部86年9月5日臺內地字第8687938 號函)甲、出、承租人生活費用,以租約期滿前1年(即民國102年),出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準(內政部88年10月22日臺內地字第8812350 號函)。又核計出、承租人全年生活費支出時,對於出、承租人為增加全年生活費用支出,意圖於其戶內增加核計生活費人口,不得列入計算(內政部86年12月24日臺內地字第8609424 號函)。並應由當事人提供該租約期滿前1年(即民國102年)年底之戶口名簿(應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本,得以回溯確認102 年12月31日該戶之實際人口數),以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準,準用衛生福利部(原內政部)、……所分別公告之102 年度臺灣省……最低生活費,核計其生活費用(按:臺灣省10,244元/ 月……)。
 
丙、審核出、承租人生活費用時,並得加計下列各項生活必要之支出費用:Ⅰ、本人及其配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者,另得計算其每戶房租支出(內政部89年2 月18日臺內地字第8903298 號函)。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出(須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據,但受有全民健康保險給付部分,不得加計。)Ⅲ、得加計災害損失支出(如地震、風災、水災、旱災、火災等損失,須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件,但有接受救濟金部分不得加計。)丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用,應予加計(內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函)。C、出、承租人收益審核標準如下:(內政部86年9月5日臺內地字第8687938 號函)甲、出、承租人之收益,以租約期滿前1年(即民國102年),出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年(即民國102年)年底之戶口名簿(應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本,得以回溯確認102 年12月31日該戶之實際人口數),以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料,如無具體之證據可資參考時,可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近一次公布(按:民國102 年)之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資,核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人,其收益之認定,得以勞動部(原行政院勞工委員會)最近一次公布之基本工資19,047元/月〔註:勞動部(原行政院勞工委員會)102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布,並自中華民國102年4月1日生效;至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人,參考社會救助法第5條之3規定,指16歲以上,未滿65歲,而無下列情事之一者:Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校,致不能工作(應檢具相關在學證明資料)。Ⅱ、身心障礙致不能工作(須領有身心障礙手冊)。Ⅲ、罹患嚴重傷、病,必須3 個月以上之治療或療養致不能工作(應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書)。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬,致不能工作(受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書)。主張無工作能力者,同一戶以一人為限。Ⅴ、獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內,致不能工作;或懷胎期間經醫師診斷不宜工作(應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書)。Ⅶ、受監護宣告。……丙、審核出、承租人收益時,對於下列兩種收益,如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者,亦應併入收益總額核計:Ⅰ、漏報或匿報之收入,或依所得稅法規定免納所得稅之所得(所得稅法第4 條)。Ⅱ、以動產或不動產借與他人使用未收取租金者,亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益,納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼,屬於收益性質,應併入收益總額核計(內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函)。……E 、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定,得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉(鎮、市、區)公所之審查結果有所異議,應依司法院釋字第128 號解釋意旨,循行政爭訟程序請求救濟(內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函)。F、出租人依減租條例第19條第2 項規定,為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者,其自耕地之認定,應以出租人所有者為限(內政部79年8月31日臺內地字第828311 號函)。而所稱『鄰近地段』,係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里,審核距離是否超過15公里時,可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性,並衡酌租佃雙方權益後,依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之(內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900 號函),且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定,以擴大家庭農場經營規模為由,申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者,該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下:一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內,依國家公園法劃定之分區別及使用性質,經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。』(內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令)。
 
G 、查核出、承租人收益,必要時得實地訪談,並作成收益訪談筆錄……。H 、審核出、承租人收益、支出之各種資料,鄉(鎮、市、區)公所應彙整填載於『102 年全年收支明細表』……計算出收支相減後之數據,俾利審認。該數據如為正數,表示足以維持一家生活;如為負數,表示不足維持一家生活。……」103 年手冊十一、㈤規定:「㈤如未清理案件之租期並非於103 年底屆滿,或早年未清理案件之租期以每6年計並非於103年底屆滿者,上列格式應在內容不更動情形下,由鄉(鎮、市、區)公所依個案實際情形,自行修正表格中有關年月日之表示。」核係內政部基於耕地租佃主管機關地位,為協助下級行政機關執行減租條例第19條規定,依行政程序法第159 條第2項第2款規定,所訂立作為事實認定準則之行政規則,就出租人及承租人均適用同一標準判定,103 年手冊之上述規定無違立法意旨,鄉(鎮、市、區)公所於處理相關案件時,得予以援用。惟所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」,103 年手冊關於「承租人失其家庭生活依據」,以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據,而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍,與民法「家」之規定不合部分,如於個案之適用上有不合之情,應不予適用,乃應依民法關於「家」之規定,予以核實認定。另與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上,未滿65歲,而未具法定原因致不能工作,即認有工作能力,縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資,亦須按法定基本工資,核計其全年之收入。
 
三、按「本法所稱行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「本法所稱行政處分,係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」分別為行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項所規定。次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處,出租人、承租人如有不服,應循行政訟爭程序請求救濟。」本件被告雖先以:原處分內容僅為被告為審查減租條例規定之出租人得否收回耕地之要件,通知原告及參加人會勘,以核算補償義務內容之通知,並未創設、變更或消滅原告公法上權利義務之情形,且係重述前訴願決定之意旨,不因之對外發生法律效果,應僅為事實敘述或理由說明,自非行政處分為主張。經核原處分於說明二固記載本件係依前訴願決定辦理,惟業已清楚載明「經本所審核後」等字,參加人合於減租條例第19條第2項規定,准由參加人依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償原告後收回自耕,並撤銷原處分,經函送桃園市政府同意備查在案等語,足認顯屬行政機關就公法上事項對於特定當事人所為具體決定而對外發生法律效力之單方行政行為,原處分自係行政處分,是被告此部分之主張與上開法律規定相悖,自無足採。
 
四、原告主張:本件被告製作之原告102年全年收支明細表,未考量原告詹○齡之配偶詹張○丹自97年間因左側晚期乳癌,經醫囑自97年○月起不適合勞動;另原告詹○齡因罹患口腔惡性腫瘤,早於102年○月間開始療,並於同年○月22日住院接受手術,直至同年○月31日方出院,經醫囑需休養至103年○月31日,是其因治療、手術致無法工作達3月以上,其配偶詹張○丹亦因照顧其生活起居而無法工作,符合103年手冊六、㈢⒌⑵C 、乙、Ⅲ之規定,均非屬有工作能力而須核計其所得之人,而逕將該2人收入分別以227,763元列計,自與相關規定未合等情為主張。茲以:
 
㈠按減租條例第5條規定:「耕地租佃期間,不得少於6年;其原約定租期超過6年者,依其原約定。」是在我國實務實例操作下,在未約定期間之租佃契約,其租約期間常係自第1年1月1日起至第6年12月31日止,是在審核出、承租人之費用及收益情形時,理論上以第6 年全年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準;惟在綜合所得稅(下稱綜所稅)納稅實務上,前一年綜合所得總額之相關資料,通常會至次一年4、5月間(即次一年5 月31日繳納前一年度綜所稅之前)方會陸續匯整而出,此為一般繳納綜所稅之我國人民皆知之事實,惟此時已距前租約屆滿4、5月之久,若堅持以前一年度綜合所得總額為審核標準,則必將不當延宕耕地租約續約與否之爭執,自有未妥,是歷年來之工作手冊關於出、承租人費用及收益審核標準,均係如依前揭103年手冊六、㈢5.⑵B、C、之規定,係以租約第5年(於本件即係102年度)全年之綜合所得總額為準,此係因應租約屆滿與綜所稅資料匯出期間之落差所不得不然,若出、承租人雙方就此並已無爭執,自應依循此開規定予以審核。
 
本件原告於起訴時雖曾主張:被告未考量原告於租約屆滿之103 年收支情形實際上已有變更,逕以102 年之家庭收支情形而為其等不利之認定,自有不當,本件應依原告於103 年度之費用及收益進行審核等情。惟本院為求審慎,特調取103 年度各項收益資料並對兩造及參加人進行提示後,原告即表示本件同意依103 年手冊中關於出、承租人費用及收益審核標準,即以102年度之收益進行審核(見本院卷第264、436、519頁,是就本件出、承租人費用及收益之審核,自應以103年手冊之上開規定為之,合先敘明。
 
㈡本件被告依103 年手冊規定,審認原告之戶口名簿、財政部北區國稅局所核發之102 年度綜所稅各類所得資料清單、102 年全年生活費用明細表、醫療費用支出單據、勞工保險及全民健康保險支出費用單據、訪談筆錄,並參酌102年度最低生活費用以臺灣省每人每月10,244元計算,得出⒈原告詹○齡部分:
 
⑴原告詹○齡及其配偶、子3人及孫女3人共計8人,生活費用983,424元,醫療費用15,734元,保險費用82,472元,及承租耕地收入16,500元,共計1,098,130元。
 
⑵原告詹○齡職業為佃農,全年收入雖為36,580元;配偶詹張○丹無職業,僅利息所得77,089元;次子詹○順無固定職業,從事拆除工,薪資所得為0 元,三子詹○池無固定職業,但從事汽車維修,全年收入18萬元;惟上開4人於103年底均為16歲以上未滿65歲之人,且有工作能力,其等收益之認定以勞動部斯時最近一次即公布之基本工資(19,047元/月,自102年4月1日生效,至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月,依比例計算102年度基本工資為18,980.25元/月,計算方式為19,047×3/4+18,780×1/4=18,980.25元),各以每年227,763元計算。另原告詹○齡之長子詹○輝全年收入258,000元(超過227,763元),是原告詹○齡全家102年度收益為1,169,052元。
 
⑶上開收支情形相抵後,其結果為70,922元(上述請見本院卷第29至31頁102年全年收支明細表、102至108頁訪談筆錄)。
 
3.原告黃○束部分:
 
⑴原告黃○束及其配偶、子3人、孫2人及孫女1人共計8人,生活費用983,424元,醫療費用8,052元,保險費用132,455元,及承租耕地收入16,500元,共計1,140,431元。
 
⑵原告黃○束職業為佃農,全年收入雖為82,272元;長子黃○圖無固定職業,全年收入223,283 元;三子黃○明無固定職業,所得憑證為0元;惟上開3人於103年底均為16歲以上未滿65歲之人,且有工作能力,其等收益之認定亦依上述各以每年227,763 元計算。另配偶曹○榮全年收入27萬元,次子曹○芳全年收入347,711元(超過227,763元),是原告黃○束全家102年度收益為1,304,400元。
 
⑶上開收支情形相抵後,其結果為163,569 元(上述請見本院卷第29至30、32頁102年全年收支明細表、109至115頁訪談筆錄)。
 
㈢原告雖以:被告未考量原告詹○齡之配偶詹張○丹自97年間因左側晚期乳癌,經醫囑自97年11月起不適合勞動;另原告詹○齡因罹患口腔惡性腫瘤,早自102年○月開始治療、同年○月22日住院手術、同年○月31日出院、經醫囑需休養至103年○月31日,因治療、手術致無法工作達3 月以上,其配偶詹張○丹亦因照顧其生活起居而無法工作,均符合103年手冊六、㈢⒌⑵C、乙、Ⅲ之規定,惟以:
 
 1.除原告詹○齡及其配偶詹張○丹之收入外,原告詹○齡之3子、原告黃○束家中102年之收入情形,或經原告於訪談筆錄中表示無意見,或於本件未再爭執,是該等收入之金額應堪認定且可採。
 
2.原告詹○齡之配偶詹張○丹為41年出生,至102年時尚未年滿65歲,屬有工作能力之人;雖前曾於前處分程序中提出長庚醫院105 年2月1日診斷證明書,欲為其病情符合103年手冊六、㈢5.⑵C 、乙、Ⅲ罹患嚴重傷、病,必須3個月以上之治療或療養致不能工作之規定,非屬有工作能力而須核計其所得之人。惟經前訴願決定核該診斷證明書固載診斷病名為「左側晚期乳癌」及醫囑為「從97年11月起,於本院藥物治療至今,不適合勞動」,惟從未判定詹張○丹之病情已達103年手冊規定必須3個月以上之治療或療養致不能工作之程度,並據此指摘前處分此部分之認定(見前訴願決定理由欄第七項所示),則詹張○丹於本件並未再提出任何足資證明其因罹患上開疾病致不能工作程度之證據,是原告此部分主張本件不能核計詹張○丹之所得云云,亦無可採。
 
3.原告詹○齡為39年出生,至102 年時尚未年滿65歲,屬有工作能力之人;雖於本件提出長庚醫院103年1月20日、104年3月20日診斷證明書、衛生福利部中央健康保險署保險對象門診醫令紀錄明細表,欲為其病情符合103年手冊六、㈢5.⑵C、乙、Ⅲ罹患嚴重傷、病,必須3個月以上之治療或療養致不能工作之規定,且其配偶詹張○丹亦因須照顧其,同非屬有工作能力而須核計其所得之人。經核門診醫令紀錄明細表(本院卷第37至87頁),至多僅能證明原告詹○齡自92年6月至104年12月之所有就診紀錄,惟無從為其因病治療、療養致3 個月以上不能工作之程度。至於長庚醫院103年1月20日診斷證明書(見本院卷第35頁),僅能證明其自102 年11月22日至同年12月31日止住院,其於102年度期間未滿3個月;至於長庚醫院104年3月20日診斷證明書(本院卷第36頁),雖記載因102 年12月18日進行口腔癌第二期手術,放療後因治療需要術後休養至103年3月31日等語,然亦未判定其病情須3 個月以上之治療或療養致不能工作之程度,且其出院(102 年12月31日)後之休養期間係自103年1月1日起至同年3月31日,均在102 年以後,自無從主張向前溯及不予核計102年所得。
 
4.綜上,原告此部分之主張,均無可採。是無論原告詹○齡全家或原告黃○束全家,依103 年手冊相關規定予以計算,其等102年度所得收入與費用支出相抵後,均為正數(本件被告尚未將非屬工作收入性質之原告黃○束、原告詹○齡之配偶詹張○丹102 年利息收入65,772元、77,089元予以計入〈見證物袋一各金融機關覆函及首頁計算表〉,該等利息收入均較被告認定原告同年度承租耕地收入〈均各為16,500元〉高出甚多,更遑論此等利息所依附之存款本金於102年12月31日時分別高達6,475,798元、5,940,406元,見本院卷第234至237、308頁及證物袋一內龜山合庫、龜山農會及桃園郵局相關帳戶函詢資料),則被告據以認定原告均未符合減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據」,洵屬有據。
 
五、按「減租條例第19條第1項第1款之規定,為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要,惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨,所謂出租人之自任耕作,不以人力親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕,使租約變相無限期延長,惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項,規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕,已放寬對於出租人財產權之限制。……衡諸憲法……第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化,……」為司法院釋字第580 號解釋文解釋在案。原告雖繼以:參加人以參加人林○耀、林○宏共有之645地號土地、參加人全體共有之659 地號土地為家庭農場,為擴大經營規模收回系爭耕地,然其等僅出具自耕能力切結書證明,又所提出者均係前租約屆滿後甚久之相片,均無法為家庭農場之證明,而被告未於前租約屆滿之際審查上開要件,參加人自不符減租條例第19條第2 項之要件,自無從收回系爭耕地。茲以:
 
㈠關於參加人具有自耕能力之事實,參加人已於本件申請時,依103年手冊規定提出自任耕作切結書(見本院卷第284至288頁),參諸最高法院51年台上字第582號判例意旨,僅稱自任耕作之立證方法非得由第三人出具保證書代之,並未禁止由自任耕作者本人出具保證書代之,則自任耕作切結書當為具有證明力之證據,自不容抹煞。次以參加人林○達、林○宏2 人另提出桃園區農會正會員證明單為證(本院卷第452至453頁),而該2人係於98年1月間以其等符合基層農會會員審查及認定辦法第2 條第1項第1款身分申請入會,經審查獲准,此亦有桃園區農會107年7月20日桃區農總字第1071003045號函暨入會所有資料附卷可查(本院卷第472至486頁),另參以參加人均正值壯年(見本院卷第297至301頁原告身分證),且酌以其等於645、659地號土地之相片上均係農作物以觀,足認應有親自從事農作之能力,更具有自任耕作之強烈意願,且其等能力至遲於98年初即獲證實,而非於前租約屆滿(103 年12月31日)後始行獲得。是減租條例第19條第1項第1款所謂「不能自任耕作」,固屬事實認定問題,惟本件被告認參加人能自任耕作,並非以參加人所出具之自任耕作切結書為惟一之依據,尚參酌參加人之收回耕地申請書及參加人於被告調查過程中所表達強烈之自耕意願(最高行政法院105 年度判字第531 號判決意旨參照),無違認定事實應憑證據之原則,是原告主張參加人並無自耕能力,與證據及事實相悖,自無足採。
 
㈡關於參加人於645、659地號土地上是否有耕作而符合家庭農場之事實,按減租條例第19條第2項所指家庭農場,並無定義性規定,該條項的增訂,係為配合第2階段農地改革,規定出租人如能自任耕作,並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者,對其出租耕地收回自耕,可以不受減租條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活」之限制,鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模,立法意旨並無以家庭農場之概念限制出租人收回自耕的意思。而農業發展條例(下稱農發條例)第3條第4款關於家庭農場的定義,係就該條例用詞之立法解釋,有其適用對象,因農業發展條例立法之規範目的與減租條例不同,故於解釋減租條例第19條第2 項「擴大家庭農場經營規模」時,尚不得援引農發條例第3條第4款家庭農場之定義,作為解釋依據。是出租人於租約期滿時,在擬收回耕地同一或鄰近地段內已有從事農作之自耕地,且收回係供自耕用,並有擴大農業經營規模之計畫,即與減租條例第19條第2 項規定要件相當。至出租人對於土地的利用方式及強度,有其決定權限,隨著農業觀念的改變與科技的進步,應該更具有彈性。經查,參加人共有之645、659地號土地,使用分區為保護區,且645地號土地與系爭耕地中之646地號土地毗鄰,659地號土地距系爭耕地中之657地號土地最近處僅2.89公尺,均遠低於15公里,此有原告不爭執真正之土地登記謄本、土地使用分區證明書及複丈成果圖在卷足憑(見本院卷第351、358至359、381、386頁),是已符合103年手冊中關於鄰近土地之要求。再者,被告另提出645、659地號2 筆土地(含部分系爭耕地)103年11月5日、104年5月16日及106年6月24日航照圖(附於證物袋二),其已表示藍色圈標註處為659 地號土地,原告就上開事實(即航照圖藍色圈標註處係拍攝659 地號土地)不爭執(見本院卷第507頁筆錄),惟抗辯此3張航照圖無法證明參加人於659地號土地上種植農作物之事實。然細繹航照圖,其中103年11月5日拍攝者係在前租約屆滿前,659地號土地上與鄰近耕地其上均呈有綠色作物之事實,且核659 地號與系爭耕地之中之657 地號土地最近距離僅2.89公尺,如依原告上開抗辯,豈非自承其等亦未於657 地號土地上為耕作?是此項抗辯自不合理。另由參加人所提分別於105年8月27日、106年5月10日及107年6月25日拍攝之645、659地號土地上均明顯種植農作物,雖原告抗辯係在前租約屆滿至少一年半後始為拍攝,惟此等相片自應與前揭航照圖綜合研判,足認參加人至遲於103年11月5日即於659 地號土地上種植作物,迄至107年6月25日已近4 年,此客觀情事從未改變,而非任原告以相片拍攝時間主張均係拍攝在前租約屆滿後,因而片斷致此3 拍攝期日在前租約屆滿後之相片均無可採。再者,645、659地號土地合計面積233 平方公尺,相較於系爭耕地面積合計廣達18.336平方公尺,約大於上開2地號土地達78倍之餘,以原告2人於前租約屆滿倒數第2年(即102年)承租耕地收入合計僅33,000元(16,500元×2=33,000元),則參加人稱於上開2筆土地上之種植僅供自家人食用一節即與常情無違,更顯見參加人確有收回系爭耕地以擴大家庭農場之必要。則參加人依減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地,被告並非僅以其等所提出其所有相距系爭土地15公里內(實則未及10公尺)645、659地號之鄰近耕地之土地登記謄本為據,尚已確認參加人於前租約屆滿前確於上開土地上進行耕作之事實,且確有收回之必要(最高行政法院105年度判字第531號判決意旨參照),是原告主張參加人並無家庭農場,自無擴大規模之情事云云,自無可採。
 
捌、綜上所述,本件原告之主張,均無可採。被告認事用法,並無違誤,訴願決定雖誤以原處分並非行政處分,而為不受理之諭知,理由雖有未洽,惟結論尚無不合,是原告提起本件訴訟,請求撤銷並求為判決如聲明所示,為無理由,應予駁回。
 
玖、本件事證已臻明確,兩造之其餘攻擊防禦及陳述,經本院詳加審究,或與本件之爭執無涉,或對本件判決之結果不生影響,爰不逐一論述,附此指明。
 
拾、據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段,判決如主文。
 
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
 
臺北高等行政法院第二庭
 
審判長法 官   許 瑞 助
 
      法 官 蕭 忠 仁
 
      法 官 鍾 啟 煌
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